【以案釋紀(jì)】虛列開支發(fā)放生活用品行為如何定性

【典型案例】

2013年至2017年，某鄉(xiāng)政府在已按規(guī)定發(fā)放工會福利情況下，班子集體決定，以該單位重大活動保障責(zé)任較重為由，每年使用財(cái)政性資金購買、發(fā)放洗發(fā)水、沐浴露、牙膏、牙刷等洗浴洗漱用品，以“勞保用品”名義發(fā)放給干部、職工，人均一份，每年各兩次、每次人均200元標(biāo)準(zhǔn)。該鄉(xiāng)政府財(cái)務(wù)人員未請示領(lǐng)導(dǎo)，擅自將該項(xiàng)支出列支于“公用定額”等多項(xiàng)科目。5年來，共計(jì)發(fā)放50余萬元。

【分歧意見】

對該事件如何定性，主要存在三種不同意見。

第一種意見認(rèn)為：發(fā)放“勞保用品”行為合規(guī)，但是列支多項(xiàng)科目屬于違反法律法規(guī)行為，應(yīng)追究紀(jì)法責(zé)任。

第二種意見認(rèn)為：發(fā)放“勞保用品”違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神、違反廉潔紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任；虛假列支行為屬違法行為，可追究責(zé)任，但在追責(zé)問責(zé)層面不應(yīng)均給予黨紀(jì)處分。

第三種意見認(rèn)為：發(fā)放“勞保用品”和虛假列支行為均應(yīng)給予黨紀(jì)處分，同時(shí)對虛假列支行為依法追究法律責(zé)任。

【評析意見】

筆者同意第二種意見，理由如下：

（一）“勞保用品”有特定含義

“勞保用品”，即勞動防護(hù)用品，是指用人單位為勞動者配備的，使其在勞動過程中免遭或者減輕事故傷害及職業(yè)病危險(xiǎn)的個(gè)體防護(hù)裝備。根據(jù)原國家安全監(jiān)管總局發(fā)布的《用人單位勞動防護(hù)用品管理規(guī)范》《個(gè)體防護(hù)裝備選用規(guī)范GB/T11651-2008》（2009年）的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合該單位實(shí)際工作，本案涉及的洗發(fā)水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品不屬于勞保用品。

應(yīng)注意區(qū)分勞保用品和工會福利：一是發(fā)放主體不同，前者是用人單位，后者是工會組織；二是發(fā)放對象不同，前者是勞動者，后者是工會會員；三是發(fā)放范圍不同，前者是按需發(fā)放，后者是按人發(fā)放；四是經(jīng)費(fèi)來源不同，前者是職工工作經(jīng)費(fèi)，后者是工會會費(fèi)；五是發(fā)放內(nèi)容不同，前者是為了勞動者在勞動過程中免遭傷害，所發(fā)用品的具體內(nèi)容與勞動保護(hù)的內(nèi)容緊密相關(guān)，具有很強(qiáng)的針對性，而后者的內(nèi)容比較寬泛，與勞動內(nèi)容無必要關(guān)系。

結(jié)合該單位重大活動服務(wù)保障工作實(shí)際，本案涉及的洗發(fā)水、沐浴露、牙刷、牙膏等物品應(yīng)屬工會福利，而不是勞保用品。

（二）同時(shí)存在違規(guī)發(fā)放和虛假列支行為

本案中，該單位在已經(jīng)按規(guī)定發(fā)放工會福利的情況下，以發(fā)放“勞保用品”為名發(fā)放實(shí)物，違反了中央八項(xiàng)規(guī)定精神。依據(jù)《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》（中紀(jì)發(fā)〔2012〕4號）第三條和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零四條的規(guī)定，“違反有關(guān)規(guī)定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎金等”屬于違反廉潔紀(jì)律行為，對相關(guān)責(zé)任人應(yīng)給予黨紀(jì)處分。

據(jù)查，該單位未有“勞保用品”預(yù)算，根據(jù)本地區(qū)的預(yù)算編制細(xì)則，公用定額是用于保障單位正常運(yùn)行的費(fèi)用支出，包含辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、差旅費(fèi)、一般會議費(fèi)等項(xiàng)。在違規(guī)發(fā)放物品后，該單位財(cái)務(wù)人員為解決該筆支出入賬問題，擅自決定將其列支于“公用定額”，違反了《中華人民共和國預(yù)算法》第五十七條“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”的規(guī)定，屬于改變預(yù)算支出用途虛假列支的違法行為。

（三）本案違規(guī)發(fā)放可吸收虛假列支，兩者應(yīng)一體評價(jià)

本案中的虛假列支屬于違法行為，應(yīng)當(dāng)依法追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，該區(qū)審計(jì)局也以該單位超出預(yù)算支出使用范圍為由，依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對該單位進(jìn)行了行政處罰。但對該行為是否應(yīng)單獨(dú)予以黨紀(jì)處分，成為第二種和第三種意見的主要分歧。

筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，即違規(guī)發(fā)放行為吸收虛假列支行為，對后者不再單獨(dú)予以黨紀(jì)處分。首先，違規(guī)發(fā)放和虛假列支兩個(gè)行為存在牽連關(guān)系，虛假列支是違規(guī)發(fā)放的延伸，虛列開支是為了處理違規(guī)發(fā)放產(chǎn)生的財(cái)務(wù)問題。其次，兩者輕重有別，違規(guī)發(fā)放的紀(jì)法責(zé)任要重于虛假列支，違規(guī)發(fā)放吸收虛假列支、一體評價(jià)，不會導(dǎo)致責(zé)任失衡、畸輕畸重。同時(shí)，也應(yīng)該看到在班子成員決定并實(shí)施違規(guī)發(fā)放之后，不能過于期待財(cái)務(wù)人員不做賬、不入賬。違規(guī)發(fā)放吸收虛假列支、一體評價(jià)，使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)更加實(shí)事求是。

（來源：安徽紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)）